利益博弈何時休 讓養(yǎng)路費之爭止于透明

　　有關(guān)養(yǎng)路費是否違法的討論最近成為社會熱點話題，此類有關(guān)民生的話題總是以群情激憤開場，點綴以幾起行政訴訟案件，最終以上訴者黯然神傷收場。

　　歷經(jīng)百年現(xiàn)代文明的洗禮，人們對法律的崇拜已經(jīng)深入骨髓，既表現(xiàn)在對立法的盲目信仰，也表現(xiàn)在對于執(zhí)法相對滯后的極度不滿。
 
　　于是，我們常常看到民眾對于行政部門兩方面的攻擊：一是有法不依、執(zhí)法不嚴；二是部門把持立法權(quán)使法律失去應(yīng)有的公義。

　　拋開表面的意氣之爭，我們看到的實際上是轉(zhuǎn)型期法律的尷尬處境，即法律無法掙脫行政的羈絆，幾乎每部法律從立法到執(zhí)法都離不開行政權(quán)力的背書。法治轉(zhuǎn)型社會的重要特點，是法律雖然接踵而出，但因為立法與執(zhí)法常常在傳統(tǒng)行政組織架構(gòu)的“掌心中舞蹈”，導致法律利益的部門化與單位化。目前熱議的養(yǎng)路費違法就是典型。

　　爭論的雙方，一方執(zhí)著于純粹的法理，認為目前的有關(guān)征收養(yǎng)路費的行政規(guī)章背棄了1998年1月1日起實施、歷經(jīng)1999年和2004年兩次修訂的《公路法》有關(guān)“以（燃油）稅代（養(yǎng)路）費”的立法意向，此方以行政法學方面的專家為代表；而另一方則緊緊抓住《公路法》有關(guān)補充條款不放，認為法律賦予了行政部門關(guān)于養(yǎng)路費的自由裁量權(quán)，各地交通管理部門多持此論。

　　令人驚奇的是，從《公路法》本身來看，兩方的理解都不算錯。全國人大常委會在1997年通過《公路法》時，有保留地認可了向車主征收養(yǎng)路費的做法；而1999年修訂后的《公路法》明確了“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金”；2004年全國人大常委會再次修訂《公路法》則根本不涉及養(yǎng)路費問題，以稅代費的立法意圖確實十分明顯，法律界人士的認知并無大礙。

　　但在表達出以稅代費的立法意向的同時，該法又處處體現(xiàn)出為過度期留有余地的特征。如在1997年初次制定時就特別強調(diào)：“燃油附加費征收辦法施行前，仍實現(xiàn)現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費征收辦法。”并且，無論是1997年版的《公路法》還是1999年修改后的《公路法》，在明確燃油稅（燃油附加費）取代養(yǎng)路費這個大方向的同時，又都要求其“具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定”。

　　正是這樣的前瞻后顧，導致該法并未體現(xiàn)出法律文本理當具備的清晰與明確。而1994年就動議的燃油稅征收方案遷延十幾年而不決，被法律授權(quán)的行政部門“立法不作為”，使過度期法律行政運作空間被成倍放大，立法意向長期流于紙上談兵。

　　爭論雙方交戰(zhàn)正酣之際，交通部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)2007年度全國公路養(yǎng)路費票據(jù)式樣的通知》，這標志明年的養(yǎng)路費將繼續(xù)征收。而四川、廣東等省均表示要從嚴征收養(yǎng)路費，顯示出行政部門維護自身權(quán)益一以貫之的決心。

　　顯然，燃油稅代替養(yǎng)路費會動到交通部門與石油企業(yè)兩大巨頭的奶酪，還將使地方政府的利益蒙受損失。交通部門的征收權(quán)與稽查權(quán)兩大權(quán)力被剝奪，淪為純粹的道路建設(shè)者與養(yǎng)路工，抵觸強烈在情理之中；油價包含燃油稅，將使我國油價與國際油價的真實距離與民眾承擔的各項外部費用水落石出，非石油企業(yè)所愿；養(yǎng)路費一旦被燃油稅取代，統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，納入國家財政預算體系，勢必掀起新一輪中央與地方利益的博弈。

　　更具體的問題是，各省道路建設(shè)與養(yǎng)護費用究竟多少才算合理并無定規(guī)。以目前我國中央審計部門的人力物力，點對點逐一審計是不現(xiàn)實的，只能求諸于抓典型式的威懾。但如果論證不科學、審計不嚴格、公共財政不透明，試圖在此基礎(chǔ)上建立一個以稅代費的合理模型幾無可能。油價漲落只不過給拖延燃油稅提供了一個合適的理由。事實上，這一難題不僅存在于交通部門，也存在于一切稅費改革領(lǐng)域，暴露出以往行政收費與公共財政的粗糙。

　　因此，與其執(zhí)著于燃油稅養(yǎng)路費之爭，不如回過頭來，要求地方政府在財政預決算中公開養(yǎng)路費的具體使用情況，并由異地獨立的審計部門進行嚴格審計，對業(yè)已審計出的濫用交通規(guī)費的行為進行法律懲處，以財政公開與法律懲處來約束利益部門的逐利熱心。這恐怕比紙上談兵式的追究可疑的違法行為切實得多。